证券时报记者 贺觉渊 郭博昊
作为深化财税体制改革的重要一环，消费税改革近期迎来新进展：8月25日，《国务院关于今年以来预算执行情况的报告》（以下简称《报告》）提请十四届全国人大常委会第二十四次会议审议。《报告》在介绍今年以来深化财税体制改革进展时提到，“健全地方税体系，研究制定消费税改革方案，稳步推进地方附加税立法”；在部署下一步财政重点工作时，明确推动消费税改革稳步实施。
推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，拓展地方收入来源，引导地方改善消费环境，是我国消费税改革的主攻方向。对于消费税改革实施方案，专家学者已形成基本共识：在改革方式上，率先从贵重首饰及珠宝玉石、高档化妆品、小汽车等部分品目推行征收环节后移的难度相对较小；从改革成效看，若消费税征收环节后移并最终下划至地方，将更多充实消费和人口大省税源。
消费税改革有望年内落地
消费税是对特定消费品和消费行为征收的一种间接税。作为政府调节生产消费和社会财富再分配的手段，消费税被世界各国广泛采用。
目前，我国消费税共有15个品目，包括烟、酒、成品油、小汽车、贵重首饰和珠宝玉石等，税率从1%到56%不等。2026年前7个月，国内消费税收入达9984亿元，占全国税收收入的8.4%，是财政收入的重要来源。
从2019年国务院发布《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》（以下简称《方案》），到今年消费税改革有关部署被写入《政府工作报告》和“十五五”规划纲要，消费税改革步伐不断加快。
近年来，财政部门在推动零基预算改革、整合统筹使用转移支付资金试点、规范税收优惠和财政补贴政策等方面均取得明显进展，此前已有部署的消费税改革却较少披露进展。
中央财经大学财政税务学院助理教授高宏宇向证券时报记者表示，推进消费税改革需要大量的基础工作提前完成，包括选择适宜率先后移的品目、完善征管体系、明确收入划分机制、完善过渡安排等。
随着近期《报告》将消费税改革列为后续财政重点工作，受访专家认为，改革已经渐行渐近。
“今年消费税改革进一步推进的概率较高，可能采取渐进式、分步骤落地方式，而非一次性全面改革。”高宏宇表示，当前健全地方税体系、增强地方自主财力具有较强的现实需求。鉴于改革既涉及税制优化，也涉及中央与地方财政关系调整，预计消费税改革仍将坚持“先试点后推广”的思路稳步实施。
小汽车、金银首饰等征收环节或率先后移
目前，我国消费税主要集中在生产环节征收，部分品目如卷烟和超豪华小汽车分别在批发环节和零售环节加征消费税；金银首饰则在零售环节征税。消费税改革的方向，主要是推动更多商品从生产环节后移至批发、零售环节，优化生产地与消费地之间的利益分配。
考虑到不同品类在零售环节的征管成本，并非所有品目都适合征收环节后移。例如，目前成品油消费税在生产环节征收，税源集中、征收成本低；若成品油消费税后移至零售环节征收，税务部门需要对全国海量的加油站进行监管，征管成本将因此大增。
中国人民大学国家发展与战略研究院研究员代志新接受记者采访时曾表示，消费税具有很强的中央税属性，不宜将大多数商品的征收环节后移。为稳妥推进消费税改革，应从成熟的品目尝试征收环节后移。
鉴于金银首饰、超豪华小汽车等品目已经在零售环节征税多年，学界普遍认为，可考虑率先从贵重首饰及珠宝玉石、小汽车等品目试点征收环节后移。《方案》也曾提出，“先对高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等条件成熟的品目实施改革”。
“消费税改革应坚持先易后难，小汽车、贵重首饰等高价值耐用消费品具有交易金额较高、销售渠道规范、发票开具率高等特点，征管成本相对较低。”高宏宇表示，烟、酒、成品油虽然税收规模很大，但涉及专卖管理、产业政策和跨区域流通，改革难度更高。
东北财经大学财政税务学院周波等人刊发于《税务研究》的文章指出，将小汽车消费税后移至零售环节征收，并稳步下划地方，将有效改变“污染在消费地、税收在生产地和中央政府”的不合理格局。这一改革既符合“政府收入与公共服务成本相补偿”的基本准则，也能让小汽车品目对应的消费税收入成为地方政府长期稳定的财源。
消费和人口大省将更获益
现行消费税是中央税，推动消费税征收环节后移并稳步下划地方，意味着地方财力格局与央地财力分配迎来调整。
中国银河证券研报曾指出，消费税征收环节后移和部分收入下划地方，将直接对地方政府形成税收转移，且缴纳环节由生产端转向消费端，从绝对规模上来说消费和人口大省所获得的税源较多。
“整体而言，消费大省、人口大省和服务消费发达地区的受益程度相对更高。”高宏宇指出，消费税改革后，不同类型省份将各有收获：广东、江苏、浙江等消费大省凭借成熟零售体系收获稳定税源；山东、河南、四川等人口大省依托消费规模具备充足增长潜力；北京、上海等中心城市则依托高端消费集聚形成独特优势。
消费税改革引发的地方财力再分配，也将面临一系列新挑战。代志新指出，为争夺税源，地方政府或采取减免税款与财政返还等方式压低消费税实际税率；同时，征收后移也可能导致部分消费税税基分布不均，从而引发新的财政横向不平衡问题。
“征收环节后移意味着原有生产环节的税源优势将有所弱化，造成生产地与消费地之间财力分化。”高宏宇强调，如何通过完善转移支付制度、建立差异化收入分享机制守住区域财政均衡底线，避免财力差距进一步拉大，将是消费税改革必须解决的前提问题。